Limita de numai cinci zile in care romanii pot ataca in instanta actele administrative emise in baza Legii nr. 136/2020 privind instituirea unor masuri in domeniul sanatatii publice in situatii de risc epidemiologic si biologic (pe scurt: Legea carantinarii) incalca dreptul cetatenilor de a supune actele administrative controlului judecatoresc si, implicit, dreptul privind liberul acces la justitie.

In plus, intentia legiuitorului (in acest caz, Parlamentul) de a proteja sanatatea publica nu poate reprezenta un pretext pentru restrangerea excesiva a accesului la justitie.

Pe aceste idei se bazeaza Decizia nr. 369/2022, prin care Curtea Constitutionala a Romaniei a declarat neconstitutionala limita de 5 zile de mai sus, continuta in art. 15 alin. 4 al Legii 136/2020. Este vorba despre sintagma „in termen de 5 zile de la data publicarii actului administrativ” din art. 15 alin. 4 al legii:

„Toate actele administrative cu caracter normativ, inclusiv hotararile Comitetului National pentru Situatii de Urgenta, privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor din prezenta lege, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, si pot fi atacate de catre orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, cu actiune in anulare la instanta competenta atat pentru motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie, in termen de 5 zile de la data publicarii actului administrativ”.

Decizia – pronuntata la 5 iulie 2022 si motivata vineri, 28 octombrie 2022 – a venit ca urmare a unor exceptii ridicate, in doua dosare distincte, de catre studentul la Drept Adrian-Cristian Secu (foto 1) si Avocatul Poporului Renate Weber (foto 2). In iulie, Lumea Justitiei a prezentat exceptia lui Adrian Secu (click aici pentru a citi). De data aceasta, gasiti la final si exceptia Renatei Weber, argumentele fiind asemanatoare. Pe de alta parte, CCR a respins exceptiile celor doi petenti cu privire la Legea 136/2020, in ansamblul ei.

In esenta, CCR a constatat ca limita de 5 zile de mai sus incalca urmatoarele pasaje din Constitutie:

- art. 21:

„Accesul liber la justitie

(1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.

(3) Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil.

(4) Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite”;

- art. 52:

„Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica

(1) Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

(2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.

(3) Statul raspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Raspunderea statului este stabilita in conditiile legii si nu inlatura raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta”;

- art. 126: „Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale”.

Redam principalul pasaj din motivarea deciziei CCR:

„10. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, Cristian Adrian Secu, in Dosarul nr.4657/2/2021 al Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, arata ca Legea nr.136/2020, in ansamblul sau, este contrara prevederilor constitutionale ale art.1 alin.(3) si (5) coroborate cu cele ale art.141. In acest sens, arata ca, potrivit expunerii de motive la Legea nr.136/2020, acest act normativ contine masuri restrictive pentru prevenirea si combaterea epidemiilor/pandemiilor care vizeaza restrangerea drepturilor si libertatilor fundamentale pentru apararea/ocrotirea sanatatii publice. Invoca art.2 si 7 din Legea nr.248/2013 privind organizarea si functionarea Consiliului Economic si Social si arata ca din fisa legislativa a Legii nr.136/2020 reiese ca nu a fost solicitat avizul acestei institutii. In aplicarea normelor constitutionale de referinta, respectiv art. 141 din Constitutie, Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative impune, prin art.31 alin.(3), ca forma finala a instrumentelor de prezentare si motivare a proiectelor de acte normative sa faca referiri la avizul Consiliului Legislativ si, dupa caz, al altor autoritati avizatoare, precum Consiliul Economic si Social. In sprijinul criticilor formulate, invoca mai multe decizii ale Curtii Constitutionale, precum Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, Decizia nr. 141 din 13 martie 2019, Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019. De asemenea, citeaza paragraful 85 din Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, cu referire la principiul legalitatii, prevazut de dispozitiile art. 1 alin. (5) din Constitutie, interpretat in coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art.1 alin. (3) din Constitutie.

11. Autorul exceptiei aminteste ca in raportul intitulat Rule of law checklist, adoptat in sesiune plenara (Venetia, 11-12 martie 2016), Comisia de la Venetia a retinut ca procedura de adoptare a legilor reprezinta un criteriu in aprecierea legalitatii, care constituie prima dintre valorile de referinta ale statului de drept. Sub acest aspect sunt relevante, intre altele, potrivit aceluiasi document, existenta unor reguli constitutionale clare in privinta procedurii legislative, dezbaterile publice ale proiectelor de legi, justificarea lor adecvata, existenta evaluarilor de impact inainte de adoptarea legilor. Referitor la rolul acestor proceduri, Comisia retine ca statul de drept este legat de democratie prin faptul ca promoveaza responsabilitatea si accesul la drepturile care limiteaza puterile majoritatii.

12. In ceea ce priveste criticile de neconstitutionalitate vizand art. 15 alin.(4) din Legea nr.136/2020, asa cum a fost modificat prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 63/2021, in limita sintagmei „in termen de 5 zile de la publicarea actului administrativ in Monitorul Oficial al Romaniei”, atat Avocatul Poporului, cat si Cristian Adrian Secu arata ca aceste dispozitii de lege aduc atingere prevederilor art. 21, ale art. 52 si ale art. 126 alin. (6) din Constitutie. In acest sens, arata ca forma initiala a art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 prevedea ca „Toate actele administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor din prezenta lege pot fi atacate de catre orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim la instanta competenta, cu actiune in anulare la instanta de judecata competenta, atat pentru motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie, in termen de 5 zile de la publicarea actului administrativ in Monitorul Oficial al Romaniei sau de la data luarii la cunostinta a continutului actului in cazul nepublicarii acestuia”. Aceste dispozitii au fost modificate prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 63/2021. Asa cum reiese din preambulul acestei ordonante de urgenta, legiuitorul delegat a recunoscut dificultatile aparute in practica din cauza nepublicarii unor acte administrative normative. Cu toate acestea, in incercarea de a corecta situatia creata anterior, a limitat in timp accesul liber la justitie. In aceste conditii, se ridica problema existentei unui viciu de neconstitutionalitate in privinta instituirii termenului de 5 zile de la data publicarii, in care legiuitorul delegat a permis ca toate actele administrative cu caracter normativ sa fie atacate de catre orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, cu actiune in anulare la instanta competenta atat pentru motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie.

13. Astfel, desi in adoptarea unui act administrativ normativ administratia se ghideaza dupa anumite reguli expres stabilite prin lege, fara posibilitatea de a actiona arbitrar, pot exista situatii in care limitele legale apar ca fiind nesocotite. Or, in cazul de fata, in masura in care emitentul unui act administrativ normativ depaseste limitele legale, persoana vatamata are la dispozitie o perioada extrem de scurta, de doar 5 zile de la data publicarii, in care aceasta categorie de acte administrative este susceptibila a fi supusa controlului de legalitate in fata unei instante de judecata.

14. Practic, prin pastrarea sintagmei „in termen de 5 zile de la data publicarii actului administrativ”, cuprinsa in norma criticata, actele administrative cu caracter normativ, dupa trecerea perioadei de timp indicate, vor fi exceptate de la controlul judecatoresc, intrucat impotriva acestora nu se va mai putea exercita nicio actiune directa, neputand fi aplicate prevederile legii generale. Astfel ca, in conditiile existentei unei reglementari speciale printr-o lege, si anume Legea nr. 136/2020, care fixeaza un termen de 5 zile de la data publicarii, tinand cont de principiul specialia generalibus derogant, actele administrative normative nu vor putea face nici obiectul unei exceptii de nelegalitate, aceasta fiind o modalitate de contestare dedicata exclusiv actelor administrative cu caracter individual.

15. In concret, prin sintagma criticata, legiuitorul reglementeaza o derogare de la principiul constitutional al controlului judecatoresc al actelor administrative, deoarece toate actele administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor din Legea nr. 136/2020, dupa expirarea celor 5 zile de la data publicarii acestora, nu vor mai putea fi atacate nici pe cale principala, nici pe cale incidentala. Se ajunge in acest mod la o ingradire a exercitarii accesului liber la justitie, ingradire prohibita la nivel constitutional de prevederile art. 21 alin. (2).

16. Existenta oricarui impediment, in cazul de fata necontestarea actului administrativ normativ in termen de 5 zile de la publicare, care nu are o justificare obiectiva sau rationala si care ar putea pana la urma sa nege acest drept persoanei interesate, incalca prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constitutie, ale art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, precum si ale art. 10 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului.

17. Dreptul fundamental de acces liber la justitie, consacrat de art. 21 din Constitutie, are o importanta deosebita in contextul unui contencios administrativ a carui solutionare este determinanta cu privire la existenta sau inexistenta unui drept civil al justitiabilului, iar protectia efectiva a justitiabilului si restabilirea legalitatii unui act administrativ normativ neconform implica un acces liber la un tribunal.

18. Dispozitiile de lege criticate aduc atingere si dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica si al controlului judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ, reglementate in art. 52 si art. 126 alin. (6) din Constitutie. In acest sens, Avocatul Poporului arata ca, potrivit art. 52 din Constitutie, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ normativ, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei oricand. Mai mult, singurul sediu al materiei cu privire la actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc, la nivel constitutional, este reprezentat de art. 126 alin. (6), potrivit caruia „controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat (...)”. Pentru acest motiv, sintagma „in termen de 5 zile de la data publicarii actului administrativ”, cuprinsa in art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020, republicata, astfel cum a fost modificat prin art. I din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 63/2021, nu poate sa instituie asemenea exceptii limitative in timp, fara ca prin aceasta sa nu incalce textul constitutional indicat, ale carui dispozitii sunt imperative.

19. De altfel, Curtea Constitutionala a retinut, prin Decizia nr. 225 din 9 martie 2010, ca atributia definitorie a puterii judecatoresti este infaptuirea justitiei, iar, in materia actelor administrative emise de autoritati publice, prevederile art. 126 alin. (6) din Constitutie garanteaza controlul judecatoresc asupra acestora, exercitat pe calea contenciosului administrativ. Institutia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitarii de catre persoanele vatamate a unei actiuni directe, in fata instantelor judecatoresti competente, impotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, dupa caz, impotriva refuzului unei autoritati publice de a solutiona o cerere in termenul prevazut de lege. In acest fel, institutia contenciosului administrativ apare ca fiind o garantie a drepturilor si libertatilor cetatenilor impotriva eventualelor abuzuri ale autoritatilor publice.

20. De asemenea, in jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a mai stabilit ca „esentiala este sporirea garantiilor controlului judecatoresc asupra actelor administrative ale autoritatilor publice” (Decizia nr. 267 din 7 mai 2014).

21. Prin urmare, instituirea unui termen pentru contestarea legalitatii tuturor actelor administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor din Legea nr. 136/2020 contravine dispozitiilor constitutionale ale art. 126 alin. (6), care garanteaza controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ, precum si ale art. 21 alin. (1), care consacra accesul liber la justitie.

22. De altfel, prin Decizia nr. 1037 din 9 iulie 2009 si Decizia nr. 136 din 10 martie 2015, Curtea Constitutionala a admis, pentru argumente de aceeasi natura, exceptiile de neconstitutionalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurentei nr.21/1996 si ale art. 5 alin. (7) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale de Reglementare in Domeniul Energiei, prin care se stabilea un termen pentru atacarea in contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurentei, respectiv de Autoritatea Nationala de Reglementare in Domeniul Energiei.

23. In analiza exceptiei de neconstitutionalitate, trebuie avute in vedere si considerentele Deciziei nr. 457 din 25 iunie 2020, in care Curtea a retinut studiul Comisiei de la Venetia care a reamintit ca „[el] conceptul de stare de urgenta” se bazeaza pe presupunerea ca in anumite situatii de urgenta de ordin politic, militar si economic, sistemul de limitari impuse de ordinea constitutionala trebuie sa cedeze in fata puterii sporite a executivului. Cu toate acestea, chiar si in stare de urgenta publica, principiul fundamental al statului de drept trebuie sa prevaleze. Statul de drept consta in mai multe aspecte care sunt toate de importanta capitala si trebuie mentinute intr-un mod integral. Aceste elemente sunt principiul legalitatii, separarea puterilor, impartirea puterilor, drepturile omului, monopolul statului asupra fortei, administrarea publica si independenta a justitiei, protectia vietii private, dreptul la vot, libertatea de acces la puterea politica, participarea democratica a cetatenilor si supravegherea de catre acestia a procesului decizional, luarea deciziilor, transparenta guvernarii, libertatea de exprimare, asociere si intrunire, drepturile minoritatilor, precum si regula majoritatii in luarea deciziilor politice. Statul de drept inseamna ca agentiile guvernamentale trebuie sa functioneze in cadrul legii si actiunile lor trebuie sa fie supuse controlului de catre instantele independente. Securitatea juridica a persoanelor trebuie sa fie garantata. [CDL-AD(2011)049, Aviz cu privire la proiectul de lege asupra regimului starii de urgenta din Armenia, § 44, citat in recentul studiu Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency – reflections, CDL-PI(2020)005rev, 26 mai 2020.]

24. Prin urmare, existenta unor situatii de risc epidemiologic si biologic, pentru prevenirea introducerii si pentru limitarea raspandirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul Romaniei nu poate constitui temeiul restrangerii exercitarii accesului liber la justitie prin impunerea unor conditii excesive, de o asemenea maniera incat restrangerea temporara sa se converteasca intr-o interdictie absoluta de exercitare a dreptului de sesizare a instantelor de judecata.

25. In conformitate cu dispozitiile art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, actele de sesizare au fost comunicate presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si formula punctele de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate.

26. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernul si Avocatul Poporului, in Dosarul Curtii Constitutionale nr.2687D/2021, nu au comunicat punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinand actele de sesizare, rapoartele intocmite de judecatorul-raportor, sustinerile reprezentantei Avocatului Poporului, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr.47/1992, retine urmatoarele:

27. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art.146 lit.d) din Constitutie, precum si ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10, 29, 32 si 33 din Legea nr.47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.

28. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile Legii nr.136/2020 privind instituirea unor masuri in domeniul sanatatii publice in situatii de risc epidemiologic si biologic, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 884 din 28 septembrie 2020, in ansamblu, precum si sintagma „in termen de 5 zile de la data publicarii actului administrativ” din cuprinsul art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020, in special. Autorii exceptiei au in vedere continutul art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020, asa cum a fost modificat prin art.I din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.63/2021 pentru modificarea art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor masuri in domeniul sanatatii publice in situatii de risc epidemiologic si biologic, precum si pentru completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul National de Management al Situatiilor de Urgenta, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 643 din 30 iunie 2021. Acest articol de lege prevede: „Toate actele administrative cu caracter normativ, inclusiv hotararile Comitetului National pentru Situatii de Urgenta, privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor din prezenta lege, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, si pot fi atacate de catre orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, cu actiune in anulare la instanta competenta atat pentru motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie, in termen de 5 zile de la data publicarii actului administrativ”.

29. Autorii exceptiei sustin ca dispozitiile Legii nr.163/2020 sunt contrare urmatoarelor prevederi din Constitutie: art.1 alin.(3) si (5) privind statul roman si obligatia respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, art. 21 privind accesul liber la justitie, art. 52 referitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, art.53 referitor la restrangerea exercitiului unor drepturi sau libertati, art. 126 alin.(6) privind instantele judecatoresti si art. 141 privind Consiliul Economic si Social.

30. Examinand exceptia de neconstitutionalitate din perspectiva criticilor de neconstitutionalitate extrinseca aduse Legii nr.136/2020, potrivit carora, cu prilejul adoptarii acestui act normativ, nu s-a solicitat avizul Consiliului Economic si Social, incalcandu-se astfel prevederile constitutionale ale art.1 alin.(3) si (5) coroborate cu art. 141, Curtea retine ca, prin Decizia nr.216 din 7 aprilie 2022, nepublicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, pana la data pronuntarii prezentei decizii, a respins ca neintemeiate aceste critici. Pronuntand aceasta solutie, Curtea a retinut ca Guvernul si-a asumat in mod neechivoc ca Legea nr. 136/2020 nu are impact socioeconomic, astfel ca procedura de adoptare a acestui act normativ nu s-a realizat cu incalcarea art. 141 din Constitutie referitor la rolul Consiliului Economic si Social. Cu privire la obligativitatea solicitarii avizului Consiliului Economic si Social, Curtea a retinut ca, spre deosebire de obligativitatea solicitarii avizului Consiliului Legislativ, initiatorul, in circumstante bine determinate, cum sunt si cele in care au fost initiate si adoptate Legea nr. 55/2020 privind unele masuri pentru prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 si Legea nr. 136/2020, poate sa retina o anumita marja de apreciere.

31. Intrucat nu au intervenit elemente noi, de natura sa justifice reconsiderarea jurisprudentei in materie a Curtii Constitutionale, considerentele si solutia Deciziei nr.216 din 7 aprilie 2022 isi pastreaza valabilitatea si in prezenta cauza.

32. Examinand in continuare criticile de neconstitutionalitate intrinseca formulate in cauza in raport cu prevederile art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020, Curtea retine ca dispozitiile acestui articol de lege au avut, succesiv, doua redactari. Astfel, in forma initiala, inclusiv in cea rezultata in urma republicarii legii, art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020 a prevazut ca „Toate actele administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor din prezenta lege pot fi atacate de catre orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim la instanta competenta, cu actiune in anulare la instanta de judecata competenta, atat pentru motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie, in termen de 5 zile de la publicarea actului administrativ in Monitorul Oficial al Romaniei sau de la data luarii la cunostinta a continutului actului in cazul nepublicarii acestuia”. Ulterior, prin dispozitiile art.I din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.63/2021, solutia legislativa a fost modificata pentru a se prevedea, in mod expres, obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a tuturor actelor cu caracter normativ, inclusiv a hotararilor Comitetului National pentru Situatii de Urgenta, prin care se instituie, se modifica ori se dispune incetarea masurilor din Legea nr.136/2020. Asa cum reiese din nota de fundamentare a actului normativ modificator, legiuitorul delegat a avut in vedere inclusiv necesitatea asigurarii accesului liber la justitie, aratandu-se, in acest sens, ca lipsa publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a acestor acte normative administrative cu caracter normativ „provoaca consecinte grave asupra interesului public si a securitatii raporturilor juridice, fiind create premisele incalcarii dreptului fundamental privind accesul liber la justitie”.

33. Un efect subsecvent modificarii continutului art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020 prin art.I din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.63/2021 a fost acela al excluderii ipotezei potrivit careia actele administrative cu caracter normativ, la care se refera acest articol de lege, puteau fi atacate cu actiune in anulare la instanta de judecata competenta de la data luarii la cunostinta a continutului actului, intrucat aceasta ipoteza se referea doar la actele nepublicate.

34. Astfel, in conceptia legislativa actuala, toate actiunile referitoare la actele administrative cu caracter normativ, inclusiv hotararile Comitetului National pentru Situatii de Urgenta, privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor din Legea nr.136/2020 pot fi formulate in termen de 5 zile de la data publicarii actului administrativ.

35. Curtea retine ca, potrivit art.15 alin.(21) din Legea nr.136/2020, actele administrative la care se refera dispozitiile de lege supuse controlului de constitutionalitate fac parte din categoria actelor administrative mentionate la art.5 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, respectiv acte administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al starii de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor. Acestor acte nu li se aplica dispozitiile art.14 si 15 din Legea nr.554/2004, astfel ca executarea acestora nu poate fi supusa suspendarii pana la pronuntarea instantei.

36. Procedura de solutionare a actiunii in anulare indreptate impotriva actelor administrative cu caracter normativ la care se refera textul de lege supus controlului de constitutionalitate deroga, sub mai multe aspecte, de la procedura prevazuta de Legea nr.554/2004, fiind evidenta intentia legiuitorului de a asigura solutionarea cu maxima celeritate a acestor cauze, prin asigurarea unor termene cat mai scurte. O astfel de necesitate este dictata, in mod imperativ, de faptul ca masurile ce pot fi dispuse in temeiul Legii nr.136/2020 privesc restrangerea exercitiului libertatii individuale a persoanei, asa cum de altfel a retinut Curtea Constitutionala si prin Decizia nr. 458 din 25 iunie 2020, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 581 din 2 iulie 2020. In acest sens, in paragraful 60 al deciziei amintite, Curtea a retinut ca simpla mentionare a unei masuri privative de libertate, asa cum este internarea obligatorie pentru prevenirea raspandirii unor boli transmisibile, nu poate fi considerata ca fiind suficienta pentru a intruni conditia legalitatii. Asa cum reiese din prevederile constitutionale si internationale invocate, tot la nivelul legii, si nu prin acte normative subordonate acesteia, trebuie stabilite motivele si conditiile in care o astfel de masura se poate dispune, procedura aplicabila, dreptul persoanei de a ataca in justitie actul in temeiul caruia s-a dispus internarea sa obligatorie si asigurarea garantiilor pentru un acces la justitie efectiv. In acest sens, se impune amintit ca art. 5 paragraful 4 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale prevede ca „Orice persoana lipsita de libertatea sa prin arestare sau detentie are dreptul sa introduca recurs in fata unui tribunal, pentru ca acesta sa statueze intr-un termen scurt asupra legalitatii detentiei sale si sa dispuna eliberarea sa daca detentia este ilegala”. De altfel, si Curtea Constitutionala, in jurisprudenta sa, a subliniat ca un drept de acces la justitie efectiv nu se caracterizeaza doar prin posibilitatea instantei de judecata de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor si probelor prezentate si de a pronunta o solutie, ci si prin faptul ca solutia pronuntata determina inlaturarea incalcarii denuntate si a consecintelor sale pentru titularul dreptului incalcat [Decizia nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42]. De asemenea, in paragraful 71 al Deciziei nr. 458 din 25 iunie 2020, Curtea a retinut ca este imperativa asigurarea unui drept de acces efectiv la justitie, mai ales atunci cand carantina dobandeste toate caracteristicile unei privari de libertate. In acest sens, Curtea a amintit ca masura carantinei poate fi dispusa in mai multe forme, implicand grade diferite de restrangere a exercitiului drepturilor persoanelor carora li s-a aplicat aceasta masura, iar controlul judecatoresc trebuie sa asigure nu doar posibilitatea verificarii conformitatii actului administrativ cu dispozitiile legale si constitutionale, dar si analizarea proportionalitatii masurii dispuse, in raport cu situatia concreta avuta in vedere.

37. Curtea retine ca una dintre dispozitiile de lege prin care procedura prevazuta de Legea nr.136/2020 deroga de la prevederile Legii nr.554/2004 o constituie insasi reglementarea supusa controlului de constitutionalitate. Astfel, dispozitiile art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020 instituie un termen pentru introducerea actiunilor impotriva actelor administrative cu caracter normativ, inclusiv a hotararilor Comitetului National pentru Situatii de Urgenta, privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor prevazute de aceasta lege de 5 zile de la data publicarii acestor acte, termen care deroga de la norma de drept comun in materie, cuprinsa in art.11 alin.(4) din Legea nr.554/2004, potrivit caruia „Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricand”.

38. Cu privire la instituirea unor termene in care persoanele interesate se pot adresa justitiei pentru apararea drepturilor sau intereselor lor legitime, Curtea Constitutionala, in jurisprudenta sa, spre exemplu, Decizia nr. 110 din 24 februarie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 240 din 22 martie 2005, a statuat ca liberul acces la justitie presupune accesul la mijloacele procedurale prin care se infaptuieste actul de justitie, a caror stabilire este de competenta exclusiva a legiuitorului, asa cum reiese din dispozitiile art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit carora „Competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege”. Avand in vedere aceste aspecte, Curtea a statuat ca institutia prescriptiei, in general, si termenele in raport cu care isi produce efectele aceasta nu pot fi considerate de natura sa ingradeasca accesul liber la justitie, finalitatea lor fiind aceea de asigurare a unui climat de ordine, indispensabil exercitarii in conditii optime a acestui drept constitutional.

39. De asemenea, prin Decizia nr.39 din 29 ianuarie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.217 din 12 martie 2004, Curtea a retinut ca este de principiu ca impunerea prin lege a unor exigente cum ar fi instituirea unor termene sau plata unor taxe, pentru valorificarea de catre titular a dreptului sau subiectiv, chiar daca constituie ingradiri ale accesului liber la justitie, are o solida si indiscutabila justificare prin prisma finalitatii urmarite, constand in limitarea in timp a starii de incertitudine in derularea raporturilor juridice si in restrangerea posibilitatilor de exercitare abuziva a respectivului drept. Prin intermediul lor se asigura climatul de ordine, indispensabil pentru valorificarea plenara a drepturilor proprii, cu respectarea atat a intereselor generale, cat si a drepturilor si intereselor legitime ale celorlalti titulari, carora statul este tinut, in egala masura, sa le acorde ocrotire. Este, totodata, de principiu ca legiuitorul este competent sa adopte asemenea reglementari, in virtutea art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit caruia „Competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege”.

40. Cu toate acestea, Curtea a precizat ca, avand dezlegarea constitutionala sa procedeze ca atare, legiuitorul este tinut insa sa o faca orientandu-se dupa principiul „est modus in rebus” (n.r. „exista o masura in toate” – cu sensul de „orice exces este reprobabil”). Altfel spus, acesta trebuie sa fie preocupat ca exigentele astfel instituite sa fie indeajuns de rezonabile incat sa nu antreneze, in considerarea prevenirii unor eventuale abuzuri, o restrangere excesiva a exercitiului dreptului, de natura sa puna sub semnul intrebarii insasi existenta sa.

41. In mod asemanator, prin Decizia nr.266 din 7 mai 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei Partea I, nr.464 din 25 iunie 2014, Curtea a precizat ca orice limitare a accesului liber la justitie, oricat de neinsemnata ar fi, trebuie sa fie temeinic justificata, analizandu-se in ce masura dezavantajele create de ea nu cumva depasesc posibilele avantaje. Prin Decizia nr.176 din 24 martie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.356 din 27 aprilie 2005, Curtea a precizat ca limitarile aduse dreptului fundamental sunt admisibile doar in masura in care vizeaza un scop legitim si exista un raport de proportionalitate intre mijloacele folosite de legiuitor si scopul urmarit de acesta.

42. Prin Decizia nr. 136 din 10 martie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 315 din 8 mai 2015, Curtea a subliniat si ca legiuitorul constituant a acordat o atentie deosebita accesului liber la justitie in materia actelor administrative ale autoritatilor publice, sens in care, considerand ca prevederile art. 21 din Constitutie – cu o sfera de aplicare generala – nu sunt suficiente, a consacrat, prin art. 52 si art. 126 alin. (6) din aceasta, garantii suplimentare si specifice ale controlului judecatoresc asupra acestui tip de acte juridice, avand in vedere ca astfel este protejat in mod eficient dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica. In ceea ce priveste modalitatea de realizare a controlului judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, Curtea a retinut ca, in lipsa oricarei distinctii in cuprinsul art. 126 alin. (6) teza intai din Constitutie, acest concept se refera, in egala masura, atat la controlul de legalitate al actelor administrative ale autoritatilor publice exercitat pe cale principala, cat si la controlul de legalitate al acestora exercitat pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate (a se vedea, in acest sens, paragrafele 18, 21 si 22 din Decizia nr. 267 din 7 mai 2014).

43. In ceea ce priveste instituirea termenului prevazut de art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020, Curtea apreciaza ca este necesar a se analiza daca reglementarea, care prevede o evidenta limitare a exercitiului dreptului de acces liber la justitie in raport cu dispozitiile de drept comun in materia contenciosului administrativ, este fundamentata pe temeiuri care justifica solutia legislativa criticata si asigura un echilibru intre interesele protejate si drepturile individuale al caror exercitiu a fost restrans. Altfel spus, Curtea apreciaza ca se impune efectuarea unui test de proportionalitate.

44. In acest sens, Curtea aminteste cele statuate referitor la principiul proportionalitatii prin Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, si Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 30, in care a aratat ca „orice masura luata trebuie sa fie adecvata (capabila in mod obiectiv sa duca la indeplinirea scopului), necesara (indispensabila pentru indeplinirea scopului) si proportionala (justul echilibru intre interesele concrete pentru a fi corespunzatoare scopului urmarit)”. Astfel, Curtea a apreciat ca, in vederea realizarii testului de proportionalitate, trebuie, mai intai, sa stabileasca scopul urmarit de legiuitor prin masura criticata si daca acesta este unul legitim, intrucat testul de proportionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim. De asemenea, Curtea a precizat, prin Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, ca pentru corecta aplicare a testului este necesara examinarea fiecaruia dintre cele trei elemente in ordinea respectiva.

45. Urmand reperele mai sus aratate, Curtea va analiza in continuare daca solutia legislativa criticata pe calea prezentei exceptii de neconstitutionalitate este justificata de un scop legitim, daca este adecvata acestui scop, necesara si daca se pastreaza un just echilibru intre drepturile si interesele in concurs pentru a fi corespunzatoare scopului urmarit.

46. Cat priveste scopul urmarit de legiuitor prin instituirea termenului reglementat de art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020, Curtea apreciaza ca acesta nu poate fi circumscris nevoii de aparare a intereselor persoanelor ale caror drepturi sau interese legitime ar fi vatamate prin actele normative administrative la care se refera acest text de lege. Astfel, daca celeritatea solutionarii cauzelor atunci cand se pune in discutie insasi restrangerea libertatii individuale a persoanei apare ca un imperativ, asa cum a subliniat Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 458 din 25 iunie 2020, antereferita, reglementarea unor termene procedurale scurte serveste acestui scop doar din momentul in care apare interesul persoanei de a se adresa justitiei in vederea apararii drepturilor sale. Acest moment nu poate fi identificat insa cu data publicarii actului administrativ normativ, ci cu momentul de la care acest act are incidenta si produce efecte asupra unei persoane. Or, Curtea constata ca, in ceea ce priveste actele normative privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor, acestea pot deveni incidente si pot produce efecte in ceea ce priveste restrangerea libertatii individuale la o data ulterioara publicarii acestor acte si care depaseste cu mult termenul de 5 zile de la publicare, prevazut de lege. Este cazul, spre exemplu, al unor persoane care intra pe teritoriul Romaniei, dupa termenul prevazut de art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020, fiind supuse masurii carantinei, reglementata prin acte administrative normative pe care ar avea interesul sa le conteste. De asemenea, in aceeasi situatie se afla si persoanele pentru care se dispune masura izolarii la o data ulterioara termenului prevazut de art.15 alin.(4). Acestea, desi nu au avut interesul de a contesta actul administrativ normativ in termenul de 5 zile de la data publicarii sale, se vor vedea puse in imposibilitatea de a mai formula o actiune in justitie in momentul cand vor avea interesul sa o faca.

47. Rezulta, in consecinta, ca ratiunile instituirii reglementarii criticate trebuie cautate in directia protejarii unor interese publice, respectiv a stabilitatii juridice in ceea ce priveste actele normative care se refera la instituirea, modificarea sau incetarea masurilor carantinei si izolarii. Astfel, aparitia unui vid legislativ in materie, ca urmare a lipsirii de efecte a acestor acte administrative, efect al anularii lor in urma atacarii in justitie, intr-o perioada in care existenta unor masuri prompte si adecvate in situatii de risc epidemiologic si biologic este imperativa pentru prevenirea introducerii si limitarea raspandirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul Romaniei are efecte deosebit de grave asupra sanatatii publice. Prin urmare, este justificata intentia legiuitorului de a limita cat mai mult posibilitatea aparitiei unor astfel de situatii. Este si motivul pentru care art.15 alin.(21) din Legea nr.136/2020 dispune ca in actiunile privind actele administrative prevazute la alin.(4) nu sunt aplicabile dispozitiile art.14 si 15 din Legea nr.554/2004 privind suspendarea executarii actului si solicitarea suspendarii prin actiune principala. Astfel, executarea acestor acte administrative nu poate fi suspendata pe durata solutionarii actiunilor in anulare formulate in contencios administrativ.

48. Solutia legislativa criticata, care limiteaza termenul in care actele administrative normative privind instituirea, modificarea sau incetarea masurilor reglementate de Legea nr.136/2020 la 5 zile de la data publicarii acestor acte raspunde, de asemenea, scopului urmarit de legiuitor, asigurand ca, dupa expirarea acestui termen scurt, aceste acte sunt sustrase controlului judecatoresc.

49. Curtea urmeaza sa analizeze insa daca necesitatea protejarii unor interese publice, chiar si a celor care privesc sanatatea populatiei, poate fi considerata ca reprezentand un argument suficient si proportional cu limitarea exercitiului dreptului de a supune controlului judecatoresc actele administrative cu caracter normativ la un termen de 5 zile de la data publicarii acestor acte.

50. In contextul acestei analize, Curtea apreciaza ca sunt relevante cele retinute anterior in jurisprudenta sa, prin Decizia nr. 136 din 10 martie 2015, antereferita, in care a analizat dispozitiile art. 5 alin. (7) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale de Reglementare in Domeniul Energiei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 337 din 18 mai 2007, modificata si completata prin art. I pct. 1 si 2 din Legea nr. 160/2012 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 33/2007 privind modificarea si completarea Legii energiei electrice nr. 13/2007 si Legii gazelor nr. 351/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 685 din 3 octombrie 2012. Aceste dispozitii de lege, in mod asemanator prevederilor art.15 alin.(4) din Legea nr.136/2020, limitau dreptul de a ataca in contencios administrativ ordinele si deciziile emise de presedintele Autoritatii Nationale de Reglementare in Domeniul Energiei in exercitarea atributiilor sale – acte administrative unilaterale cu caracter normativ – la un termen de 30 de zile de la data publicarii acestora in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate partilor interesate. Declarand neconstitutionale aceste dispozitii legale, Curtea a retinut ca actele administrative cu caracter normativ scapau controlului judecatoresc, intrucat, dupa expirarea termenului de 30 de zile, impotriva acestora nu se mai putea exercita nicio actiune directa, deoarece, in virtutea principiului „specialia generalibus derogant” (n.r. „norma speciala este cea care deroga de la norma generala” – in sensul in care o norma generala nu poate inlatura de la aplicare o norma speciala), nu puteau fi aplicate prevederile legii generale in conditiile existentei unei legi speciale care fixeaza expres un anumit termen. De asemenea, asa cum s-a aratat, acest tip de acte nu putea face obiectul unei exceptii de nelegalitate, aceasta fiind o modalitate de contestare specifica actelor administrative cu caracter individual. In consecinta, ordinele si deciziile emise de presedintele Autoritatii Nationale de Reglementare in Domeniul Energiei, acte administrative unilaterale cu caracter normativ, beneficiau de prezumtia absoluta de legalitate dupa 30 de zile de la publicare, daca in acest interval niciun operator economic nu introducea in fata Curtii de Apel Bucuresti o actiune in contencios administrativ in vederea verificarii legalitatii acestora pe calea principala a actiunii in anulare. Prin urmare, Curtea a constatat ca prevederile de lege criticate introduceau o derogare de la principiul constitutional al controlului judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, prin stabilirea termenului de 30 de zile pentru contestarea actelor administrative cu caracter normativ, fara ca aceasta exceptie sa fie expres prevazuta de art. 126 alin. (6) din Constitutie, care se refera, sub acest aspect, doar la actele ce privesc raporturile cu Parlamentul, si ale actelor de comandament cu caracter militar. Curtea a amintit ca art. 126 alin. (6) garanteaza controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, fara nicio distinctie intre tipul acestora – individual sau normativ –, in privinta actelor administrative cu caracter normativ legea speciala examinata eliminand posibilitatea atacarii lor in justitie peste termenul imperativ de 30 de zile, prin derogare de la art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 si de la art. 126 alin. (6) din Constitutie. Or, Curtea a apreciat ca o asemenea excludere are valentele unei noi exceptii referitoare la actele juridice sustrase controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, ceea ce determina incalcarea art. 21, a art. 52 si a art. 126 alin. (6) din Legea fundamentala.

51. In sprijinul solutiei pronuntate prin Decizia nr. 136 din 10 martie 2015, Curtea a invocat si cele retinute anterior prin Decizia nr. 1037 din 9 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 501 din 21 iulie 2009, cand a admis, pentru argumente de aceeasi natura, exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurentei nr.21/1996, prin care se stabilea un termen pentru atacarea in contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurentei.

52. Avand in vedere aceste repere jurisprudentiale, Curtea apreciaza ca restrangerea exercitiului dreptului persoanei de a ataca in justitie actele administrative cu caracter normativ vizand masurile reglementate de Legea nr.136/2020, pana la afectarea substantei insesi a acestui drept, este contrara prevederilor constitutionale ale art.21, ale art.52 si ale art.126 alin.(6) care garanteaza controlul judecatoresc al actelor administrative emise de autoritatile publice, atat timp cat acestea nu fac parte din exceptiile prevazute in mod limitativ de textul constitutional.

53. Dezideratul legiuitorului de a proteja sanatatea publica prin dispozitiile Legii nr.136/2020 nu poate constitui un argument pentru a decide altfel. Astfel, protejarea sanatatii publice prin asigurarea stabilitatii normative in materia masurilor dispuse in situatii de risc epidemiologic si biologic, pentru prevenirea introducerii si limitarea raspandirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul Romaniei, se realizeaza in mod eficient prin interdictia suspendarii executarii acestor acte normative pe durata solutionarii actiunilor in anulare formulate in contenciosul administrativ. Curtea apreciaza insa ca cea mai eficienta protectie o constituie asigurarea legalitatii si temeiniciei acestor acte de catre insisi emitentii lor, care garanteaza invulnerabilitatea acestora in fata oricarui control judiciar. Blocarea dreptului de a supune controlului judecatoresc aceste acte administrative cu caracter normativ nu este si nu poate fi privita ca o solutie constitutionala”.

* Cititi aici intreaga Decizie 369/2022 a Curtii Constitutionale

* Cititi aici exceptia formulata de Avocatul Poporului Renate Weber

* Cititi aici exceptia studentului Adrian Secu