Decizia CCR din 6 mai 2020 privind neconstitutionalitatea unor acte normative care reglementau instituirea si gestionarea starii de urgenta, merita analizata in toate nuantele sale, intrucat ea are bataie foarte lunga.

PARLAMENTUL NU POATE EXTINDE ATRIBUTIILE PRESEDINTELUI IAR PRESEDINTELE NU POATE RESTRANGE ATRIBUTIILE PARLAMENTULUI

Decizia in discutie spune ca Presedintele impreuna cu Parlamentul isi impart atributiile in privinta instituirii starii de urgenta. „Din analiza cadrului normativ constitutional si legal, Curtea a constatat ca, in domeniul instituirii starii de urgenta, autoritatile statului exercita competente partajate: Parlamentul are competenta de legiferare, prin lege organica, a regimului starii de urgenta, in vreme ce Presedintele are atributia constitutionala de a institui starea de urgenta si de a pune in executare dispozitiile legale ale regimului starii de urgenta, astfel cum acestea au fost stabilite de legiuitor.”

Nu exista, insa, nici un dubiu ca rolul Parlamentului este mai mare; ceea ce scade in mod corespunzator importanta rolului jucat de Presedinte. Inclusiv CCR o afirma intr-un alt paragraf. Fara indoiala, atributiile Presedintelui se exercita sub controlul Parlamentului.

Constitutia prevede, la art. 93.1, ca Presedintele „instituie starea de urgenta... potrivit legii”. In sensul acesta el „pune in executare” (ceea ce nu inseamna si a executa in concret) dispozitiile legii care a definit regimul starii de urgenta. Legea fundamentala nu stabileste decat procedura de instituire, dar nu si regimul juridic.

Legea care reglementeaza efectiv starea de urgenta sub toate aspectele, nu ii poate conferi, insa, Presedintelui puteri peste cele conferite lui de Constitutie. Ea poate doar sa detalieze modul in care el instituie starea de urgenta, dar nu ii poate ingadui sa dispuna masurile cerute de administrarea acesteia si cu atat mai putin sa modifice, completeze sau suspende legi.

Astfel, de pilda, Constitutia il indreptateste pe Presedinte sa limiteze teritoriul pe care urmeaza a fi aplicat regimul starii de urgenta, dar nu si drepturile fundamentale al caror exercitiu urmeaza sa fie restrictionat. In schimb, OUG 1/1999 ii acorda, peste prevederea constitutionala, aptitudinea sau chiar obligatia de a indica, in decretul privind instituirea starii de urgenta, drepturile si libertatile ce vor fi restrictionate ulterior de Parlament prin lege (art. 14 lit. d). Asta nu inseamna nici ca Parlamentul va fi tinut sa aduca limitari acelor drepturi si nici ca nu va avea latitudinea de a limita alte drepturi si libertati, in masura in care Constitutia nu o interzice, iar situatia concreta o cere.

Daca in privinta drepturilor, decretul prezidential cuprinde doar o recomandare, in cea a intinderii teritoriului s-ar putea sustine ca nu ofera Parlamentului decat alternativa de a aproba sau respinge. Inclusiv cu referire la acest aspect, in absenta unui text constitutional explicit, avem serioase rezerve. La urma urmei, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman” (art. 61.1) si, daca situatia o impune iar o interdictie expresa nu exista, ar fi logic ca el sa poata extinde sau restrange acoperirea teritoriala a masurii initiate de Presedinte.

Textul constitutional care atinge un aspect de continut al regimului starii de urgenta, fara a face referire expresa la aceasta, este cel al art. 53, referitor la chestiunea esentiala a restrangerii drepturilor cetatenesti. Fara indoiala ca administrarea starii de urgenta poate reclama (si de regula reclama) asemenea restrictionari. Or, in lipsa unei dispozitii constitutionale contrarii, obligatia limitarii drepturilor exclusiv prin lege si numai in masura in care situatia de fapt o face indispensabila iar restrictia este compatibila cu ordinea democratica, ramane valabila si in cazul starii de urgenta. Textele art. 93 si 53 nu pot fi despartite.

Exercitandu-si „competenta de legiferare, prin lege organica, a regimului starii de urgenta”, Parlamentul nu poate acorda Presedintelui prerogative care sa depaseasca limitele puse de art. 53 si nici care sa ii acorde atributii peste aceea de instituire a starii de urgenta, respectiv de declansare a procesului care duce la aplicarea regimului acestei stari speciale.

Sintagma „Presedintele instituie” trebuie luata cu rezerva caci interpretarea ei literala este inselatoare. Practic Presedintele nu are puterea de a „institui” starea de urgenta decat cu caracter simbolic si in exercitiul functiei sale fundamentale de mediator intre puterile statului, cata vreme decretul sau nu are nici un efect daca nu este contrasemnat de primul-ministru, adica seful executivului; dupa care efectele sale au caracter provizoriu, fiind limitate la doar cateva zile, pana cand legislativul aproba masura.

In cadrul sistemului constitutional de echilibru al puterilor si al celui de garantare a drepturilor si libertatilor cetatenesti, singura aptitudine de a dispune a Presedintelui, cu referire la starea de urgenta, rezida in aceea ca fara initiativa sa nu se poate declansa procedura de instituire a acesteia. Sunt prea importante consecintele starii de urgenta pentru a lasa amorsarea ei la lumina uneia dintre puterile statului aflate in concurenta. Presedintele-mediator este chemat sa isi exercite, de aceea, functia de ponderator sau de catalizator. Mai departe, totul se reglementeaza, insa, prin legi care nu pot fi nici macar initiate de Presedinte.

REFUZUL PARLAMENTULUI REVOCA DE PLIN DREPT DECRETUL PRESEDINTELUI

Aprobarea Parlamentului are caracterul unei conditii rezolutorii, ceea ce inseamna ca refuzul acesteia stinge si efectele deja produse, urmand sa se revina la situatia de dinaintea emiterii decretului prezidential respins. Prevederea art. 13 din OUG 1/1999 modificata in 2004, potrivit careia „in situatia in care Parlamentul nu incuviinteaza starea instituita, Presedintele Romaniei revoca de indata decretul, masurile dispuse incetandu-si aplicabilitatea.” este discutabila (ca sa nu spunem patologica din punct de vedere constitutional si din perspectiva logicii juridice), intrucat ar insemna ca, desi este tinut a se supune deciziei legislativului, Presedintele a putut actiona valabil, fie si numai timp de cateva zile, in pofida opiniei acestuia. De asemenea, daca starea de urgenta a fost instituita necugetat si inutil de Presedinte, iar Parlamentul nu o incuviinteaza, ce rost are sa se mentina efectele unui asemenea act, fie si numai pentru trecut?

Art. 13 din OUG 1/1999 adauga la Constitutie, intrucat aceasta, cerand, fara alte precizari, ca decretul prezidential sa fie trimis spre incuviintare Parlamentului (art.93), spune ca Presedintele decreteaza ad referendum, iar invalidarea optiunii sale de catre cel indrituit sa o faca, stinge actul de plin drept (fara a mai fi nevoie, deci, de vreo revocare) cu efect din chiar momentul emiterii lui. Din pacate acest articol nu a fost supus controlului CCR si nici nu vrem sa ne gandim ce s-ar intampla daca, pe linia unei nefericite practici recente, Presedintele ar refuza sa revoce decretul neincuviintat de Parlament. S-ar ajunge la un conflict juridic de natura constitutionala care, pana ar fi solutionat de CCR, ar rapi cetatenilor exercitiul deplin al drepturilor lor. Asta cu conditia ca decizia CCR sa fie respectata. (De altfel, hotararea Parlamentului prin care a fost aprobata cu anumite conditii prelungirea starii de urgenta potrivit decretului prezidential 240/14.04.2020, a fost ignorata in cea mai mare parte de Guvern, Presedintele declarand ca legislativul este ilegitim.)

IN INSTITUIREA STARII DE URGENTA PRESEDINTELE RAMANE MEDIATOR

Prerogativa Presedintelui de a institui starea de urgenta nu poate fi inteleasa decat in lumina rolului sau esential de mediator, care ii circumscrie statutul, diferitele norme constitutionale aplicabile in speta fiind perfect concordante. Astfel, ca orice mediator, Presedintele are dreptul de a avertiza partile intre care mediaza asupra unor oportunitati, vulnerabilitati sau amenintari ce reclama reactie si terapie din partea lor, de a le propune solutii si de a le incuraja sa adopte anumite masuri. Sesizand un pericol dintre cele prevazute de Constitutie ca ratiune pentru instituirea starii de urgenta, „mediatorul constitutional” isi sintetizeaza opinia intr-un decret asupra caruia incearca sa obtina mai intai acordul Guvernului, exprimat prin contrasemnatura premierului. in aceasta etapa avem de a face cu o mediere intre stat, reprezentat de executiv, si societate, titulara interesului public de ocrotit. Apoi, remitand decretul Parlamentului, Presedintele mediaza intre legislativ si executiv, convingand pe cel dintai sa achieseze, spre binele societatii afectate de un pericol exceptional, la sporirea temporara a puterilor celui din urma. In toate aceste etape, Presedintele nu aplica „legea organica a regimului starii de urgenta” in concret, asa cum ar face-o stricto sensu un simplu functionar public, subiect de drept administrativ, ci aplica in concret Constitutia, in conditiile in care aceasta competenta constitutionala a fost detaliata de respectiva lege. Este motivul pentru care cred ca decretul prezidential nu este un act administrativ, ci un act de drept constitutional care dupa contrasemnarea de catre premier are caracterul unei OUG sui generis, pentru ca dupa aprobarea de catre Parlament, sa capete putere de lege. Numai prin acordul executivului si incuviintarea legislativului, decretul prezidential capata forta obligatorie. In lipsa acestora ramane o simpla propunere.

Dupa ce Parlamentul hotaraste aprobarea propunerii prezidentiale, acceptata de guvern, privind instituirea starii de urgenta, masurile adecvate pentru gestionarea acestei stari, care nu pot fi luate prin aplicarea legilor existente, vor fi dispuse fie prin OUG, daca este posibil, fie prin lege, daca este necesar. In materia drepturilor si libertatilor cetatenesti, singurul instrument juridic utilizabil este legea, asa cum expres o cere art. 115.6 din Constitutie. Asadar, Parlamentul are, cu referire la starea de urgenta, competente mult mai mari decat simpla adoptare a legii privind regimul acesteia, in timp ce atributiile Presedintelui se rezuma la initierea instituirii ei.

PRESEDINTELE PROPUNE IAR NU DISPUNE; PREZIDEAZA DAR NU LEGIFEREAZA SI NU GUVERNEAZA

CCR mai spune ca: „Legea organica, transpunand art. 93 din Constitutie, da in competenta Presedintelui instituirea, prin decret prezidential, a starii de urgenta, care presupune inclusiv stabilirea masurilor concrete de prima urgenta care urmeaza a fi luate si identificarea drepturilor si libertatilor fundamentale al caror exercitiu va fi restrans.

Decretul Presedintelui nu este decat un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundara, care pune in executare un act de reglementare primara. Restrangerea exercitiului unor drepturi nu se realizeaza prin decretul Presedintelui, dispozitiile art.14 lit.d) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 constituind norma prin care legiuitorul primar abiliteaza autoritatea administrativa (Presedintele Romaniei) sa dispuna executarea legii, respectiv a dispozitiilor art. 4 din acelasi act normativ care prevad expres posibilitatea restrangerii exercitiului drepturilor fundamentale.

In speta, Presedintele, actionand in limitele competentelor sale legale, a identificat drepturile si libertatile al caror exercitiu urma sa fie restrans.”

Textul cere explicatii, mai ales pentru a deveni accesibil nespecialistilor (inclusiv din Guvern) si a evita, pe cat posibil, atat criticile nefondate, cat si aplicarea sa abuziva.

Asadar, instituirea starii de urgenta, ar presupune, potrivit legii organice speciale, „inclusiv stabilirea masurilor concrete de prima urgenta care urmeaza a fi luate si identificarea drepturilor si libertatilor fundamentale al caror exercitiu va fi restrans”. Starea de urgenta, ca stare de fapt, reclama, desigur, masuri... urgente. Este firesc, de aceea, ca ele sa fie luate pana la expirarea celor catorva zile necesare sesizarii Parlamentului (maxim doua), intrunirii lui (maxim cinci) si luarii hotararii in procedura de urgenta (aproximativ trei). Este de bun simt.

Masurile respective devin executorii insa numai intrucat decretul prezidential este acceptat de premier. Nici Constitutia nici vreo alta lege nu il obliga pe seful executivului sa contrasemneze decretul prezidential; fapt absolut de inteles daca ne amintim ca raportul dintre cei doi semnatari ai decretului este cel dintre o putere si un mediator.

Dupa cum bine a observat CCR, ideea includerii in decretul prezidential a masurilor de prima urgenta (iar nu a tuturor masurilor impuse de administrarea starii de urgenta) a fost legiferata prin art. 14 lit. c indice 1 al OUG 1/1999, conform modificarii intervenite in 2004. Este de discutat cat de fericita a fost aceasta modificare. Este greu de imaginat ca Presedintele unei republici parlamentare, cu mijloacele reduse pe care le are, poate concepe un plan de masuri, fie ele si urgente, pentru a face fata, de pilda, unei pandemii. Daca vrea sa o faca trebuie sa apeleze la instrumentele Guvernului.

Numai ca acesta ar putea rezolva problema si singur. Daca masurile se incadreaza in legislatia existenta nu ar fi chiar nici o dificultate. Daca ele reclama modificari legislative, s-ar putea apela la OUG, odata ce executivul ar fi de acord ca instituirea starii de urgenta se impune si masurile speciale de prima necesitate nu ar solicita schimbarea raporturilor de putere intre institutiile statului si intre stat si cetateni. In orice caz, prin decret prezidential nu se poate legifera.

Prevederea inutila a articolului 14 din OUG 1/1999, mai inainte amintit, are insa dezavantajul de a-i cere Presedintelui sa faca mai mult decat ii permite Constitutia, masurile de luat intru administrarea starii de urgenta, fiind altceva decat instituirea acesteia. si, o repetam, daca legea la care chiar Constitutia face trimitere, poate detalia modalitatea in care Presedintele isi indeplineste atributiile constitutionale, ea nu ii poate conferi alte atributii.

Oricum, CCR observa cu pertinenta ca decretul Presedintelui nu este un act de reglementare primara, adica nu are valoarea unei legi, ci unul care „pune in executare un act de reglementare primara”. Aceasta insemnand ca, in procesul instituirii starii de urgenta, Presedintele nu poate stabili reguli noi – asa cum ar putea-o face Parlamentul sau, in unele cazuri, Guvernul – ci doar organiza aplicarea regulilor existente; iar asta, adaug eu, numai in ceea ce priveste trecerea la punerea in aplicare a legii privind starea de urgenta, iar nu si cu referire la identificarea masurilor de adoptat in baza acesteia, la organizarea aplicarii lor si la aplicarea lor in concret. Cele din urma intra in competenta Guvernului, care, dupa caz, va sesiza Parlamentul pentru legiferare.

Ca si CCR apreciaza la fel rezulta din interpretarea per a contrario a urmatoarei fraze din decizia ce analizam: „intrucat nicio dispozitie a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.1/1999 nu il indrituieste pe Presedinte sa actioneze dincolo de competentele sale constitutionale, instanta constitutionala nu poate sanctiona ... normele legale criticate de autorul exceptiei”. Cu alte cuvinte, daca Ordonanta cu pricina ar fi extins competentele constitutionale ale Presedintelui, ea ar fi fost anulabila ca neconstitutionala.

DREPTURILE SI LIBERTATILE NU POT FI RESTRANSE DE PRESEDINTE

In ceea ce priveste drepturile fundamentale, CCR este si mai explicita cand afirma ca „Restrangerea exercitiului unor drepturi nu se realizeaza prin decretul Presedintelui” care este abilitat doar „sa dispuna executarea legii”, respectiv sa identifice doar drepturile si libertatile al caror exercitiu abia apoi urmeaza a fi restrans...prin lege.

Cuvantul „dispune” nu este cel mai potrivit, intrucat dreptul cuiva de a dispune presupune si obligatia altcuiva de a executa dispozitia. Or, cui dispune Presedintele? Mai intai Guvernului, care nu este obligat sa contrasemneze, si apoi Parlamentului, care cu atat mai putin este obligat sa aprobe. Ca acest cuvant nu trebuie citit la propriu, este aratat chiar de catre CCR cand spune ca, in orice caz, ceea ce se dispune este trecerea la executarea unei legi care in conditii normale si fara initiativa prezidentiala nu poate fi aplicata. De asemenea, drepturile si libertatile nu sunt restranse de Presedinte, el doar identificand drepturile ce vor putea fi restranse mai apoi, prin act normativ la nivelul legii (art. 53 coroborat cu art. 115.6 din Constitutie), si asta numai daca este neaparata nevoie si in limite de stabilit, proportional cu magnitudinea problemei de rezolvat.

Ceea ce inseamna ca toate limitarile drepturilor si libertatilor impuse in perioada de dupa instituirea starii de urgenta altfel decat prin lege, chiar daca au fost mentionate in decretul prezidential, sunt lovite de nulitate absoluta. A fortiori sunt lovite de nulitate absoluta limitarile unor drepturi neprevazute acolo, precum libertatea religioasa (care oricum nu putea fi limitata „sub nici o forma” – art. 29.1 din Constitutie).

Singura rezerva pe care o am este legata de calificarea Presedintelui Republicii ca „autoritate administrativa”, decretele sale fiind, pe cale de consecinta, „acte administrative”; adica acte prin care se organizeaza aplicarea legii si se aplica legea in concret. Cum am mai spus-o, Presedintele este o institutie de drept constitutional si actele sale sunt manifestari de vointa in aplicarea Constitutiei, fie ea si completata, in virtutea permisiunii pe care tot ea a acordat-o, prin legi speciale. De aceea, de pilda, decretul prezidential privind starea de urgenta nu numai ca, nefiind lege, nu poate fi supus controlului CCR, dar nu este susceptibil nici de a fi contestat la instanta de contencios administrativ.

DECRETUL PREZIDENTIAL ABUZIV TREBUIE SANCTIONAT DE PARLAMENT

Din decizia CCR mai rezulta si alte trei concluzii importante.

In primul rand, limitarile drepturilor si libertatilor efectuate de maniera indirecta sunt interzise. Astfel, de pilda, nu poate fi limitata libertatea religioasa prin limitarea dreptului la libera circulatie. Interzicerea manifestarii externe a credintei, afecteaza si manifestarea ei interna, atat timp cat ritualul canonic este intrinsec credintei, iar nu numai invelisul ei simbolic. CCR atrage atentia ca Presedintele a dispus (prin decretul privind instituirea starii de urgenta) masuri „avand impact asupra unor drepturi si libertati fundamentale (dreptul la munca, libertatea economica, accesul liber la justitie etc.)”, ceea ce este ilegal.

In al doilea rand, masurile cu aplicare directa ce ar putea fi incluse in decretul prezidential, trebuie sa fie „de prima urgenta”. Ceea ce in speta nu s-a intamplat, caci CCR constata ca: „.masurile pe care Presedintele le-a apreciat drept ”de prima urgenta cu aplicabilitate directa” (achizitionarea directa de bunuri de catre autoritatile publice, suspendarea din functiile de conducere a unor functionari publici, neinceperea cursului prescriptiilor si termenelor de decadere, suspendarea prescriptiilor si termenelor de decadere, suspendarea de plin drept a cauzelor civile si penale, intreruperea termenele de exercitare a cailor de atac etc.) constituie, in mod expres sau implicit, derogari de la legislatia in vigoare la momentul instituirii starii de urgenta.” Asa este. Acele masuri nu erau de imediata urgenta, putand astepta incuviintarea Parlamentului.

In al treilea rand, masurile cu pricina, in conditiile in care, sub imperiul urgentei, ar fi de aplicare imediata, nu pot modifica, completa sau suspenda legi, ci numai pune in aplicare legile existente. Din atare perspectiva, CCR a retinut ca: „Presedintele a dispus, pe de o parte, suspendarea sau neaplicarea unor dispozitii legale, sau, pe de alta parte, modificarea si completarea unor legi”; ceea ce a condus la concluzia ca: „Presedintele si-a exercitat atributia legala, cu depasirea cadrului legal.”

CCR nu este, insa, o instanta judecatoreasca si de aceea nu are competenta de a sanctiona incalcarea legilor. Pe de alta parte, implicit recunoaste ca decretul prezidential privind instituirea starii de urgenta nu putea fi supus controlului instantei de contencios administrativ, asa cum s-ar fi intamplat in cazul unui act administrativ normativ pur si simplu. De altfel, chiar daca, alaturi de CCR, l-am socoti act administrativ, tot Constitutia excepteaza de la controlul judecatoresc actele administrative „care privesc raporturile cu Parlamentul” (art. 126.6). Or, decretul cu pricina trebuie supus aprobarii parlamentare. Cum putea fi corectat atunci actul Presedintelui (act care nu are natura legii) savarsit cu incalcarea granitei constitutionale a competentelor sale?

CCR o spune explicit: „...Curtea a constatat ca forul legiuitor avea obligatia de a-l supune controlului parlamentar (decretul prezidential – nn), iar prin hotararea adoptata sa sanctioneze exercitarea ultra vires a competentelor legale de catre Presedintele Romaniei.”

Abia aceasta hotarare, avand acelasi regim cu cel al legii, era „susceptibila de contestare la Curtea Constitutionala”. De unde alte doua concluzii si anume: i. Parlamentul avea dreptul sa modifice decretul prezidential pentru a-i asigura conformitatea cu ordinea constitutionala si legala; ii. Aproband fara modificari decretul prezidential, adoptat de catre autorul sau dincolo de competentele sale legale, prin hotararea sa avand aceeasi putere cu legea, Parlamentul a acoperit viciul de nelegalitate si astfel a preluat asupra sa raspunderea pentru intregul continut al actului infectat de abuz.

PREMIERUL AMENINTA CU LOVITURA DE STAT

Calea sesizarii CCR pentru solutionarea unui conflict juridic de natura constitutionala intre Parlament si Presedinte, era inutila si chiar inadmisibila, cata vreme Parlamentul avea posibilitatea sa rezolve problema pus si simplu respingand sau amendand actul abuziv.

In schimb, in masura in care Presedintele ar fi apreciat ca, printr-o aprobare partiala, Parlamentul i-a restrans nejustificat competentele, ar fi putut sesiza CCR. Nu a avut, insa, de ce sa o faca. Parlamentarii nu au ridicat un deget in apararea ordinii de drept, afirmand ca inactiunea fata de violarea acesteia ar fi „un act de responsabilitate” (sic!).

Ceea ce nu i-a oprit, insa, pe Presedintele Iohannis si pe „primul sau ministru”, Ludovic Orban, sa acuze PSD, si alaturi de el, ALDE si ProRomania (partide ai caror deputati insumati constituie majoritatea parlamentara absoluta), precum si pe „asa zisul Avocat al Poporului” (apud L. Orban), pentru a fi determinat CCR (!!!) sa adopte o decizie care chipurile impiedica un guvern ilegitim si un presedinte abuziv sa „apere sanatatea si viata cetatenilor”, devenind, chipurile, prin aceea ca ii obliga sa respecte Constitutia si legile tarii, un dusman al Constitutiei si al poporului (sic!). Aceasta inseamna ca Guvernul este in opozitie cu majoritatea parlamentara si cu Avocatul Poporului – deci, cu poporul, precum si cu CCR – deci cu Constitutia.

Pentru a corecta o asemenea situatie si a iesi din impas – evident, altfel decat prin revenirea la ordinea constitutionala – Premierul a anuntat ca va fi modificata Constitutia (inclusiv in ceea ce priveste atributiile si componenta CCR) – prin „ceva de tip OUG” (sic!). Adica printr-o lovitura de stat. Altfel nu se pot traduce cuvintele sale. si sa fim siguri ca o va face, daca Parlamentul nu se trezeste repede si continua sa dezerteze de la misiunea sa.