Preambul

În spațiul public românesc, de la începutul lunii iulie 2025, a apărut o serie de articole care semnalează intenția Guvernului de a opera modificări substanțiale la Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență. Aceste discuții indică un demers cu risc ridicat de rigidizare a sistemului de insolvență românesc, mai ales dacă deciziile se iau fără consultarea Uniunii Naționale a Practicienilor în Insolvență din România (UNPIR), depozitarul legislației insolvenței și organismul profesional reprezentativ pentru administratorii judiciari.

Orice modificare a legislației, efectuată fără o discuție transparentă și o colaborare instituțională cu organismele profesionale, riscă să reintroducă erori legislative din trecut și să submineze principiile fundamentale ale unei proceduri eficiente. Practicienii în insolvență, prin experiența lor directă în gestionarea dosarelor, dețin o perspectivă unică asupra funcționării practice a sistemului și pot oferi contribuții esențiale la elaborarea unui cadru legal adecvat. Lipsa consultării poate conduce spre o legislație care, deși bine intenționata, atrage efecte contrare celor dorite, crescând costurile indirecte ale insolvenței și diminuând șansele de redresare.

Potrivit presei, noile reglementări ar putea introduce schimbări majore: „tragere la răspundere rapidă”, „restricții la înființarea firmelor”, „executare diferită” și „termene scurte”. Se afirmă, de asemenea, că insolvențele ar cauza „30% neîncasarea TVA”, sugerând că scopul principal al modificărilor ar fi creșterea colectării fiscale. Totuși, problemele de colectare nu provin din procedurile de insolvență, ci din comportamentul financiar și de management al companiilor înainte de inițierea procedurilor.

Aceste încercări de modificare legislativă nu sunt noi. În trecut, sistemul de insolvență a suferit schimbări rapide și nefundamentate, care au creat probleme și blocaje, în loc de soluții. Acestea au dus la întârzieri în recuperarea creanțelor, inclusiv a celor bugetare. Un exemplu este OUG nr. 88/2018, care a adus modificări majore Legii insolvenței, criticate de specialiști pentru lipsa de predictibilitate, incoerență și impact negativ asupra eficienței procedurilor. Printre cele mai controversate aspecte s-au numărat schimbările privind termenele, tratamentul creanțelor bugetare și exercitarea unor drepturi, care, în loc să simplifice și să accelereze, au complicat dosarele. Eșecul OUG 88/2018 arată că modificările fără analiză și consultarea părților implicate pot fi dăunătoare.

O astfel de abordare unilaterală, care exclude dialogul cu profesioniștii din domeniu sau care ignoră eșecurile legislative anterioare, riscă să reînvie erorile legislative din trecut și să submineze principiile fundamentale ale unei proceduri de insolvență eficiente și flexibile. O rigidizare a sistemului, în loc să rezolve problemele de colectare, ar putea, paradoxal, să le aprofundeze, prin descurajarea accesului companiilor la mecanismele de redresare și prin perpetuarea fenomenului "firmelor zombie" (White, 1989; Kaiser, 1996,) în economie.

Scopul procedurilor de insolvență statuat prin lege este: de instituire a unor proceduri eficiente și echitabile pentru gestionarea situațiilor de dificultate financiară ale companiilor, fie prin prevenirea insolvenței, fie prin administrarea procedurilor de insolvență. Legea, care instituie o procedură colectivă și concursuală de executare silită a debitorilor urmărește, pe de o parte, să ofere debitorilor de bună credință aflați în dificultate șansa de redresare a activității, iar pe de altă parte, să asigure o distribuție corectă a activelor către creditori. 

Legislația trebuie să respecte principiul bunei-credințe în mediul de afaceri și nu poate fi modelată de erorile inerente oricărui sistem. Buna-credință este un principiu esențial al dreptului, care asigură încredere, predictibilitate și corectitudine. Încercarea de a elimina complet aceste erori prin norme excesiv de rigide sau prin suprareglementare poate avea efecte negative: descurajarea antreprenoriatului, prelungirea dificultăților financiare și întârzierea distribuirii activelor către creditori, inclusiv către cei bugetari.

Prin această scrisoare deschisă ne propunem să subliniem importanța unui sistem de insolvență flexibil și rolul organului fiscal în acumularea datoriilor fiscale, argumentând că soluțiile nu constau în înăsprirea condițiilor de acces în proceduri, ci în îmbunătățirea mecanismelor de filtrare și în aplicarea bunelor practici europene.

Importanța unui sistem de insolvență flexibil pentru sănătatea economică

Un sistem de insolvență eficient și flexibil este vital pentru o economie de piață funcțională. Așa cum sublinia M. H. Miller, laureat al Premiului Nobel, insolvența nu este doar un eșec individual, ci un mecanism prin care resursele sunt realocate în economie. Lichidarea activelor unei companii insolvente permite redistribuirea acestora către alte întreprinderi și sectoare, facilitând preluarea oportunităților de afaceri în momente favorabile ale ciclului economic (Miller, 1991). Această perspectivă subliniază rolul esențial al insolvenței ca mecanism de realocare a capitalului, permițând ca resursele blocate în afaceri neprofitabile să fie eliberate și reorientate către activități mai productive.

Rigiditatea poate menține artificial în piață companii ineficiente, așa-numitele „firme zombie”. Acestea consumă resurse valoroase, precum capital și forță de muncă, care ar putea fi folosite mai productiv în alte domenii, distorsionând concurența și blocând dezvoltarea unor afaceri viabile. Astfel de situații afectează competitivitatea pieței prin utilizarea ineficientă a capacităților și prin denaturarea prețurilor. Un sistem flexibil, în schimb, ar trebui să permită lichidarea rapidă a firmelor neviabile, pentru a redirecționa resursele către proiecte productive și a susține dinamismul economiei.

Argumentul conform căruia regulile rigide conduc la aprofundarea fenomenului insolvenței este susținut de realitatea economică. Atunci când accesul la procedurile de insolvență este îngreunat sau când procesele sunt prea complicate și costisitoare, companiile aflate în dificultate sunt descurajate să apeleze la aceste mecanisme în timp util. Acest lucru duce la acumularea de datorii din ce în ce mai mari și la o deteriorare ireversibilă a situației financiare, transformând o potențială reorganizare într-un faliment inevitabil și cu o rată de recuperare mult mai mică pentru creditori.

Perspectiva Europeană: armonizarea și relaxarea legislației insolvenței

Uniunea Europeană recunoaște importanța unor cadre de insolvență eficiente și flexibile pentru buna funcționare a pieței interne și pentru stabilitatea economică generală. În acest sens, legislația europeană a evoluat constant, promovând instrumente care să permită o abordare mai preventivă și mai eficientă a dificultăților financiare ale companiilor, în contrast cu rigiditatea observată uneori la nivel național.

Aceste concluzii rezultă din demersurile europene recente, armonizate cu legislația națională sau propunerile de directivă care conturează cele evocate mai sus.

Directiva (UE) 2019/1023 privind restructurarea și insolvența, armonizată deja cu legislația națională, este un element esențial în modernizarea și unificarea normelor europene în acest domeniu. Scopul său este să asigure că firmele viabile aflate în dificultate au acces la mecanisme eficiente de restructurare preventivă, pentru a evita insolvența și a continua activitatea. Principalele prevederi includ:

- Restructurare preventivă: Proceduri timpurii care permit negocierea cu creditorii înainte de insolvență, reducând costurile și stigmatul procedurilor formale.

- Remiterea de datorie și „a doua șansă”: Măsuri care permit antreprenorilor onești să își șteargă datoriile și să reînceapă activitatea, încurajând inovația.

- Eficiență procedurală: Reducerea duratei și costurilor prin digitalizare, instanțe specializate și monitorizarea performanței.

- Protecția finanțărilor noi: Asigurarea unui regim de protecție pentru creditele acordate în procesul de restructurare, esențial pentru succesul planurilor.

Prin aceste demersuri, Directiva promovează o abordare flexibilă și orientată spre salvarea afacerilor viabile și realocarea eficientă a resurselor.

În plus, Propunerea de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului (COM/2022/702 final) urmărește armonizarea mai amplă a normelor privind insolvența la nivelul UE, dincolo de restructurarea preventivă.

Scopul principal este reducerea incertitudinii juridice prin reguli comune pentru recuperarea activelor, comitetele creditorilor și rolul practicienilor în insolvență. Aceasta ar crește predictibilitatea și ar reduce costurile procedurilor transfrontaliere.

Propunerea vizează și creșterea transparenței prin standardizarea unor aspecte-cheie, pentru a crea un mediu de afaceri mai stabil și mai atractiv pentru investitori. Eliminarea diferențelor legislative între statele membre ar facilita o gestionare mai rapidă și mai puțin costisitoare a dificultăților financiare și ar asigura o alocare mai eficientă a resurselor la nivel european.

Principiile europene în context românesc

Aceste inițiative europene subliniază o tendință clară către relaxarea și eficientizarea legislației privind insolvența, promovând prevenția, restructurarea și o "a doua șansă". Ele contrastează puternic cu orice demers de rigidizare a sistemului românesc de insolvență, în special dacă acesta este realizat fără o consultare adecvată cu organismele profesionale.

O astfel de rigidizare ar putea reintroduce erori legislative din trecut și ar submina eforturile de aliniere la bunele practici europene, perpetuând ineficiențe și costuri suplimentare pentru economie. Perspectiva europeană confirmă necesitatea unui set de instrumente care să separe rapid companiile neperformante din circuitul economic, nu prin înăsprirea condițiilor de acces în procedurile de insolvență, ci prin facilitarea intervenției timpurii și a soluțiilor de restructurare viabile.

Datoriile fiscale imense: un indicator al pasivității sistemului de recuperare al creanțelor bugetare

Un factor major care contribuie la acest fenomen în România este toleranța și, implicit, pasivitatea organelor fiscale în colectarea creanțelor la timp. Prin tolerarea unor datorii fiscale foarte mari și prin lipsa unor acțiuni de recuperare prompte, creditorul bugetar contribuie la ceea ce literatura de specialitate numește "erori de filtrare de Tip I" (Cepec J., Grajzl P., 2019; Șumandea-Simionescu, 2025). Aceste erori constau în acceptarea de către creditori a unui plan de reorganizare propus de o companie fără șanse reale de redresare, sau, în sens mai larg, în permiterea unor companii non-viabile să continue să opereze și să acumuleze datorii, în loc să fie rapid identificate și scoase din circuitul economic.

De regulă, creanțele bugetare în cuantum semnificativ înregistrate la masa credală a unei societăți în faliment, nu se mai pot recupera, dar exista înregistrate și sunt raportate în spațiul public, întrucât pentru ștergerea lor este necesară hotărârea judecătorească care dispune radierea societății din circuitul economic.

Tot de regula, pentru respectivele creanțe bugetare, autoritățile fiscale au întreprins, în baza legislației existente, toate formele de executare silita, înscrierea la masa credală în faliment fiind o ultimă procedură care conduce la radierea din evidența fiscala.

Prezența masivă a creanțelor fiscale în pasivul companiilor insolvente, transformând creditorul bugetar în cel mai mare creditor în numeroase dosare, este o reflectare directă a ineficienței sistemului de recuperare a creanțelor bugetare. Această situație nu este un defect al Legii insolvenței, ci mai degrabă o consecință a modului în care autoritățile fiscale, în baza legislației existente, gestionează datoriile înainte ca o companie să intre în procedură.

Cauzele acestei situații sunt multiple

Toleranța la acumularea datoriilor:

În loc să se poată aplica măsuri de executare silită rapide și eficiente la primele semne de dificultate financiară, creditorii bugetari au la îndemâna legislația existentă (Codul de procedura Fiscala, Codul fiscal etc.) care determină o toleranță excesivă față de companiile care acumulează datorii semnificative. Rezultă proceduri care permit debitorilor non-viabili să continue să opereze și să-și mărească pasivele, inclusiv cele către bugetul de stat. Prin amânarea intervenției imediate, creditorii bugetari nu fac decât să agraveze situația, transformând creanțe relativ mici în datorii imense, greu sau imposibil de recuperat.

Lipsa unei filtrări preventive eficiente:

Un sistem eficient de colectare ar trebui să identifice rapid companiile cu risc ridicat de insolvență și să inițieze măsuri de recuperare înainte ca situația să devină critică. Ineficiența procedurilor de recuperare a creanțelor bugetare are ca efect o acumulare de "firme zombie" în economie, care nu doar că nu plătesc taxe, nici în procedura de insolvență, dar blochează și resurse, distorsionând concurența.

Contribuția la erorile de Tip I:

Prin neacționarea la timp și eficient, creditorii bugetari contribuie direct la costurile erorilor de Tip I. Aceste erori, în care companii fără șanse reale de redresare sunt menținute în circuitul economic, sunt semnificativ mai costisitoare în raport cu erorile de Tip II care presupun falimentul unor companii care au capacitatea de reorganizare.

Impactul asupra celorlalți creditori:

Atunci când creditorii bugetari devin cei mai mari creditori, cu creanțe masive, aceasta afectează negativ șansele de recuperare ale celorlalți creditori (bănci, furnizori, salariați). Masa credală este dominată de creanțe bugetare, iar recuperările efective pentru ceilalți creditori devin minime, descurajând încrederea în sistemul de insolvență.

Distorsionarea pieței:

Companiile care operează cu datorii fiscale mari și tolerate beneficiază de un avantaj neloial față de cele care își respectă obligațiile, distorsionând mediul concurențial. Această situație subminează principiile unei economii de piață sănătoase.

Un sistem eficient trebuie să permită lichidarea rapidă a companiilor neviabile, pentru ca resursele lor să fie realocate către proiecte viabile. Exemple internaționale, precum Subcapitolul V al Capitolului 11 din Codul Falimentului al SUA, arată că simplificarea procedurilor, mai ales pentru întreprinderile mici, crește rata de confirmare a planurilor și reduce durata proceselor. Astfel de inovații legislative și metodologice sunt esențiale pentru a diminua costurile, a accelera procedurile și a crește succesul reorganizărilor.

Necesitatea instrumentelor de separare rapidă din circuitul economic

Ceea ce trebuie regândit în sistemul românesc de insolvență nu este înăsprirea condițiilor de acces în această zonă specifică, transparentă și supravegheată de profesioniști, creditori și judecătorul sindic. Dimpotrivă, focusul ar trebui să fie pe dezvoltarea unui set de instrumente care să permită separarea cât mai rapidă a companiilor neperformante din circuitul economic.

În măsura în care planurile de modificare a legislației insolvenței sunt nemotivate și neclare, ne exprimăm îngrijorarea față de aceste demersuri. Atât la nivel global cât și în România, domeniul insolvenței este marcat eforturi constante de îmbunătățire a procedurilor, iar aceste eforturi sunt îngreunate și de costurile indirecte, adesea ascunse, care pot afecta semnificativ performanța companiilor reorganizate. Aceste costuri, precum pierderea reputației, dificultățile de finanțare și scăderea competitivității, pot submina redresarea și prelungi vulnerabilitatea firmelor.

Dilema filtrării, marcată de riscul erorilor de tip I (salvarea companiilor neviabile) și tip II (lichidarea companiilor viabile), rămâne o provocare majoră pentru sistemele de insolvență la nivel global. Aceste erori au un impact economic negativ, iar niciun sistem nu poate distinge perfect între afacerile care merită o a doua șansă și cele care trebuie să iasă din piață.

Performanța scăzută a multor companii după reorganizare arată că viabilitatea trebuie verificată din timp, înainte de deschiderea procedurii de insolvență. Pentru aceasta sunt necesare reforme continue și o abordare bazată pe date. Modelele predictive, care folosesc indicatori financiari și nefinanciari pentru a estima șansele de succes, alături de simplificarea procedurilor pentru firmele mici (după modelul Subcapitolului V din Capitolul 11 al Codului Falimentului din SUA), pot asigura o realocare mai eficientă a resurselor și pot crește competitivitatea. Astfel de inovații legislative și metodologice sunt esențiale pentru reducerea costurilor, accelerarea proceselor și creșterea succesului reorganizărilor.

În România, unde sistemul de insolvență este relativ nou, este necesară o analiză atentă a eficienței și performanței sale, adaptată realităților locale. Aceasta trebuie să includă instrumente moderne pentru evaluarea capacității de reorganizare, bazate pe date și pe bune practici internaționale. Insolvența trebuie să rămână un mecanism flexibil, care sprijină redresarea economică, nu o procedură greoaie care prelungește existența afacerilor fără viitor. Doar prin filtrare timpurie, gestionare proactivă și adaptarea continuă a legislației se poate menține un mediu de afaceri competitiv. Investiția în cercetare și instrumente predictive este esențială pentru eficiența sistemului și pentru sprijinirea redresării economice.

UNPIR s-a implicat constant în modernizarea legislației privind insolvența, înaintând propuneri concrete menite să alinieze cadrul normativ la bunele practici europene, să crească eficiența procedurilor și să protejeze interesele tuturor părților implicate. Soluțiile propuse, fundamentate pe expertiza practicienilor și pe experiența acumulată în practică, urmăresc sprijinirea redresării companiilor viabile și asigurarea unei distribuții echitabile a activelor către creditori. Această contribuție reflectă angajamentul UNPIR pentru un sistem de insolvență modern, funcțional și adaptat realităților economice.

Prin această scrisoare deschisă, reafirmăm disponibilitatea UNPIR de a continua dialogul transparent cu instituțiile implicate în procesul legislativ și de a pune la dispoziție expertiza profesională, analize și propuneri concrete. Credem că un cadru normativ eficient poate fi construit doar prin consultare și colaborare, în beneficiul întregului ecosistem economic. În acest sens, UNPIR își reconfirmă rolul de partener responsabil în elaborarea soluțiilor legislative care să sprijine redresarea companiilor viabile, protejarea creditorilor și stabilitatea mediului de afaceri.

Consiliul National de Conducere al UNPIR

Președinte Niculae Bălan

Note bibliografice

1.   Cepec J, Grajzl P. Measuring the effectiveness of bankruptcy institutions: filtering failures in Slovenian financial reorganizations. Journal of Institutional Economics. 2019;15(3):553-567. doi:10.1017/S1744137418000437

2.   Kaiser, R. (1996). Insolvency law in France, Germany, the UK and the US: A comparative analysis. World Bank Working Paper.

3.   Miller, M. H. (1991). Leverage. The Journal of Finance, 46(2), 479–488. https://doi.org/10.1111/j.1540-6261.1991.tb02670.x

4.   Șumandea-Simionescu, I. (2025). Problema asimetriei informației în jocul creditorilor și debitorului în procedura insolvenței – premise si perspective. Studia Universitatis Babeş-Bolyai Iurisprudentia, 69(4), 164–195. https://doi.org/10.24193/subbiur.69(2024).4.164-195

5.   White, M. J. (1989). The corporate bankruptcy decision. Journal of Economic Perspectives, 3(2), 45-60.