Judecatorul Amer Jabre (foto 1) de la Curtea de Apel Bucuresti a constatat corect ca starea de alerta a fost prelungita pe baza unui act emis de catre o structura-fantoma din decembrie 2021 pana in ianuarie 2022, au stabilit magistratii Alina-Nicoleta Ghica-Velescu (foto 2), Adriana-Florina Secreteanu si Daniel-Gheorghe Severin de la Inalta Curte de Casatie si Justitie in decizia nr. 3741/2023 din dosarul nr. 8178/2/2021.

Prin acea decizie – pronuntata la 13 iulie 2023 si motivata la inceputul lunii noiembrie –, completul Alinei Ghica a confirmat constatarea lui Amer Jabre, potrivit careia Hotararea de Guvern nr. 1242/2021 (prin care cabinetul Nicolae Ciuca a prelungit starea de alerta) a fost emisa pornind de la Hotararea Comitetului National pentru Situatii de Urgenta (CNSU) nr. 112/2021. Or, aici apare o dubla problema. In primul rand, nu exista niciun act de infiintare a acestui CNSU. In al doilea rand, semnatura ministrului Afacerilor Interne de la acea vreme (Lucian Bode) nu apare pe proiectul de HG. Guvernul s-a aparat, argumentand ca semnatura lui Bode apare pe nota de fundamentare a initiativei de act normativ. Inalta Curte nu a primit acest argument, amintind ca Legea nr. 24/2000 (privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative) prevede in mai multe locuri ca semnatura trebuie sa apara pe proiectul propriu-zis de act normativ.

Inainte de a va lasa sa cititi hotararea ICCJ, amintind ca actiunea a fost depusa de catre activistul civic Aurelian Popa (foto 3) – in prezent posibil candidat al AUR la alegerile europarlamentare –, juristul Adrian Secu (foto 4) – pe atunci student la Drept – fiind intervenient in sprijinul lui Popa.

Redam cel mai important fragment din decizia Inaltei Curti:

„Analizand actele si lucrarile dosarului, precum si sentinta recurata, in raport de motivele de casare invocate, Inalta Curte constata ca recursurile formulate de paratii Guvernul Romaniei prin Secretariatul General al Guvernului si Comitetul National pentru Situatii de Urgenta prin reprezentant legal Departamentul pentru Situatii de Urgenta din cadrul Ministerul Afacerilor Interne sunt nefondate, pentru considerentele aratate in continuare.

Prealabil, Inalta Curte constata ca motivele de nelegalitate, invocate prin cererile de recurs formulate, sunt in mare parte comune, motiv pentru care acestea vor fi analizate global, printr-un rationament juridic de sinteza. In ceea ce priveste criticile diferite din cele trei cereri de recurs, acestea vor fi analizate punctual.

O prima critica de nelegalitate formulata de recurentul-parat Guvernul Romaniei a vizat solutia primei instante prin care s-a dispus suspendarea executarii, fata de reclamant, a dispozitiilor din anexele HG nr. 1242/2021 pana la data incetarii aplicabilitatii acestui act normativ. In esenta, s-a sustinut ca, la acest moment, demersul judiciar avand ca obiect suspendarea executarii actului contestat a ramas lipsit de interes, intrucat actul nu mai este in vigoare, producandu-si efectele timp de 30 de zile, incepand cu data de 9 decembrie 2021.

Inalta Curte aminteste ca, potrivit art. 483 alin. (3) din Codul de procedura civila, 'Recursul urmareste sa supuna Inaltei Curti de Casatie si Justitie examinarea, in conditiile legii, a conformitatii hotararii atacate cu regulile de drept aplicabile', legiuitorul intelegand sa incadreze calea de atac a recursului in randul cailor extraordinare de atac, obiectul sau fiind acela al verificarii aspectelor de nelegalitate indicate in mod expres si limitativ de dispozitiile art. 488 Cod de procedura civila.

Reglementand calea de atac a recursului, legiuitorul a prevazut, fara echivoc, ca scopul acestei cai extraordinare de atac este acela de a supune instantei de control judiciar competente examinarea conformitatii hotararii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Asadar, instanta de control judiciar trebuie sa examineze legalitatea sentintei atacate, in ceea ce priveste solutia data asupra cererii de suspendare, prin raportare la momentul la care prima instanta a analizat conditiile necesare pentru dispunerea masurii suspendarii actului administrativ cu caracter normativ.

Prin HG nr. 1242/2021 s-a dispus prelungirea starii de alerta pe teritoriul Romaniei, pe o perioada de 30 de zile, cu incepere din data de 09.12.2021, fiind stabilite, totodata, masurile de prevenire si control ale infectiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, conditiile concrete de aplicare si destinatarii acestor masuri, precum si institutiile si autoritatile publice care pun in aplicare sau urmaresc respectarea aplicarii masurilor.

Or, in cauza, la momentul pronuntarii sentintei atacate, respectiv 04.01.2022, dispozitiile contestate din anexele HG nr. 1242/2021 (care conditionau accesul si participarea reclamantului la servicii si activitati de prezentarea dovezii trecerii prin boala / a dovezii realizarii schemei complete de vaccinare / a dovezii testarii) produceau efecte juridice, iar destinatarii actului administrativ erau obligati sa se supuna masurilor instituite prin acesta, avand astfel interes sa intrerupa efectele hotararii de guvern inainte de expirarea duratei lor.

Fata de aceste considerente, criticile recurentului-parat in sensul ca, la acest moment, actul in discutie si-a epuizat toate efectele avute in vedere de autoritatea emitenta, efecte pe care reclamantul si intervenientul au dorit sa le inlature prin promovarea cererii de suspendare, nu sunt apte sa atraga casarea sentintei atacate.

In continuare, Inalta Curte va analiza criticile circumscrise motivului de nelegalitate prevazut de dispozitiile art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedura civila potrivit caruia casarea unei hotarari se poate cere 'cand hotararea nu cuprinde motivele pe care se intemeiaza sau cand cuprinde motive contradictorii ori numai motive straine de natura cauzei'.

Din perspectiva acestui motiv de nelegalitate s-a invocat: o nemotivare a solutiei de admitere a cererii de interventie accesorie, o motivare insuficienta a existentei unui interes al reclamantului si, respectiv, al intervenientului, precum si o motivare straina de natura actului dedus judecatii atunci cand prima instanta a apreciat existenta pandemiei.

Potrivit dispozitiilor art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedura civila, in considerentele hotararii 'se vor arata obiectul cererii si sustinerile pe scurt ale partilor, expunerea situatiei de fapt retinute de instanta pe baza probelor administrate, motivele de fapt si de drept pe care se intemeiaza solutia, aratandu-se atat motivele pentru care s-au admis, cat si cele pentru care s-au inlaturat cererile partilor'.

Lecturand considerentele sentintei recurate, Inalta Curte constata ca acestea indeplinesc exigentele dispozitiilor art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedura civila, intrucat, raportat la obiectul analizei instantei (verificarea conditiilor privind admisibilitatea in principiu a cererii de interventie accesorie formulate) si limitele in care a fost investita, prima instanta a expus in mod corespunzator argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportandu-se la dispozitiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecatii (art. 61-64 Cod procedura civila).

Astfel, judecatorul fondului a retinut in practicaua deciziei (fila 9) ca:

'In speta, intervenientul a relevat atat existenta unei relatii de prietenie cu reclamantul, cat si faptul ca este, la randul sau, afectat de actul normativ contestat, o eventuala admitere a actiunii in anulare, cu consecinta inlaturarii actului din circuitul juridic, profitand in egala masura si intervenientului, care, astfel, ar putea avea acces la activitatile si serviciile care, in prezent, sunt conditionate de prezentarea dovezii trecerii prin boala / a dovezii realizarii schemei complete de vaccinare / a dovezii testarii'.

Totodata, in considerente hotararii atacate, prima instanta, dupa ce a analizat pe larg toate criticile de nelegalitate invocate de reclamant, a retinut ca cererea de interventie accesorie in interesul reclamantului va fi admisa corelativ, ceea ce inseamna ca au fost avute in vedere aceleasi motive de nelegalitate invocate in cererea principala. In plus, prima instanta a precizat si de ce nu va analiza criticile suplimentare de nelegalitate formulate de intervenient, dat fiind ca pe calea interventiei accesorii nu se poate extinde cauza actiunii principale, ci se pot formula doar aparari in sustinerea motivelor invocate deja prin actiunea principala, mijlocul procesual al cererii de interventie accesorie neputand fi utilizat pentru a evita dispozitiile legale privitoare la conditiile completarii sau modificarii cererii de chemare in judecata.

In ceea ce priveste critica privind motivarea insuficienta a existentei unui interes al reclamantului si, respectiv, al intervenientului, Inalta Curte aminteste ca prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedura civila nu obliga instanta sa raspunda tuturor apararilor avansate de parte, acestea putand fi analizate global, printr-un rationament juridic de sinteza ori luand in considerare un singur aspect considerat esential, astfel ca omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmatie nu constituie automat motiv de casare a sentintei. Pentru a avea aceasta consecinta, omisiunea trebuie sa fie decisiva, sa afecteze echitatea procedurii, sa denote lipsa de 'ascultare' a partii, ceea ce nu este cazul in speta.

Astfel, judecatorul fondului a explicat in mod clar si logic rationamentul pe baza caruia a ajuns la concluzia respingerii exceptiei lipsei de interes a reclamantului, invocate de parati, aratand ca pe langa referiri generale la ansamblul de drepturi si libertati recunoscute constitutional si legal, reclamantul a invocat si anumite incalcari particulare ale drepturilor si libertatilor proprii, spre exemplu, dreptul de a organiza si desfasura mitinguri sau demonstratii (afirmand ca intreprinde, cu caracter regulat, ca activitate profesionala, ocupatie primara, activitati in spirit civic), dreptul de acces la cultura (prin interzicerea participarii la spectacole, concerte etc.), dreptul la libera circulatie, dreptul de acces la toate locurile si serviciile destinate folosintei publice etc.

Prin urmare, hotararea recurata cuprinde in mod evident argumentele pe care s-a intemeiat solutia de admitere a actiunii reclamantului si a cererii de interventie accesorie cu care a fost investita curtea de apel, instanta retinand in mod corect existenta unui interes concret si personal al partilor in contestarea actelor administrative, chiar daca solutia si argumentarea ii nemultumesc pe recurentii-parati.

In ceea ce priveste ipoteza prevazuta de dispozitiile art. 488 alin. (1) pct. 6, teza a III-a Cod procedura civila, care permit casarea unei hotarari atunci cand aceasta cuprinde numai motive straine de natura cauzei, Inalta Curte constata ca nu este incidenta in speta, cata vreme recurentul-parat Comitetul National pentru Situatii de Urgenta nu a invocat numai motive straine de natura cauzei, ci doar o motivare straina de natura actului dedus judecatii atunci cand prima instanta a apreciat cu privire la existenta pandemiei. De fapt, recurentul-parat si-a exprimat nemultumirea cu privire la argumentatia instantei de fond prin care s-a retinut ca nu a fost probata in cauza existenta unui act emis de Ministerul Sanatatii prin care sa se demonstreze de catre parati existenta epidemiei / pandemiei pe teritoriul Romaniei, critica care se circumscrie motivului de casare vizand interpretarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material incidente.

In continuare, Inalta Curte va analiza criticile recurentilor-parati dezvoltate in sustinerea motivului de casare prevazut de dispozitiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedura civila, care vizeaza incalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material incidente spetei.

In ceea ce priveste natura juridica a H.C.N.S.U. nr. 112/2021, Inalta Curte constata ca prima instanta in mod corect a retinut ca legalitatea acestui act nu poate fi analizata separat, ci doar in contextul in care el este privit ca o operatiune administrativa ce a stat la baza adoptarii H.G. nr. 1242/2021, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin H.C.N.S.U. din 112 din 07.12.2021, Comitetul National pentru Situatii de Urgenta a propus prelungirea starii de alerta pe intreg teritoriul national, pentru o perioada de 30 de zile, incepand cu data de 09.12.2021 fiind indicate si masurile de preventie propuse a fi adoptate de la aceasta data.

Art. 3 din aceasta hotarare stabileste expres ca: 'Masurile propuse in prezenta hotarare produc efecte doar in situatia aprobarii lor prin acte normative ale Guvernului sau, dupa caz, ale conducatorilor ministerelor sau organelor administratiei publice centrale'.

Prin H.G. nr. 1242/2021, s-a dispus prelungirea starii de alerta pe teritoriul Romaniei, pe o perioada de 30 de zile, cu incepere din data de 09.12.2021, fiind stabilite, totodata, masurile de prevenire si control ale infectiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, conditiile concrete de aplicare si destinatarii acestor masuri, precum si institutiile si autoritatile publice care pun in aplicare sau urmaresc respectarea aplicarii masurilor.

Asa cum se poate decela cu usurinta din cuprinsul sau, H.C.N.S.U. nr. 112/2021 contine doar o propunere de masuri, nefiind producatoare de efecte juridice prin ea insasi, aspect mentionat expres la art. 3 din aceasta.

Aminteste Inalta Curte ca, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: 'Instanta este competenta sa se pronunte, in afara situatiilor prevazute la art. 1

alin. (6), si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii'.

H.C.N.S.U. nr. 112/2021, atacata in speta, reprezinta, asa cum s-a aratat si anterior, o propunere, fiind emisa pe traseul de adoptare al Hotararii nr. 1242/2021 din 08 decembrie 2021 a Guvernului Romaniei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I nr. 1166 din 08 decembrie 2021.

In aceste conditii, legalitatea H.C.N.S.U. nr. 112/2021 nu poate fi analizata in mod similar analizei legalitatii unui act administrativ, ci, asa cum corect a retinut judecatorul fondului, doar in contextul in care ea este privita ca o operatiune administrativa ce sta la baza HG nr. 1242/2021, potrivit art.18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Fata de dispozitiile legale anterior mentionate, criticile aduse de recurentul-parat Comitetul National pentru Situatii de Urgenta referitoare la retinerea in mod gresit de catre prima instanta a faptului ca analiza factorilor de risc a fost intocmita de o entitate care nu isi poate desfasura activitatea, motiv pentru care nu poate fi luata in considerare la fundamentarea Hotararii CNSU nr. 112/2021, sunt lipsite de relevanta, in contextul in care nu se poate examina legalitatea acestui act in sine, independent de examinarea legalitatii H.G. nr. 1242/2021.

Tot din perspectiva motivului de casare prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedura civila, recurentii-parati au criticat modul in care instanta de fond a interpretat si aplicat dispozitiile legale atunci cand a analizat motivele de nelegalitate ale H.G. 1242/2021, invocate de intimatul-reclamant.

In ceea ce priveste procedura de emitere a H.G. nr. 1242/2021, prima instanta a retinut ca ministrul afacerilor interne nu si-a insusit, prin semnatura, proiectul de hotarare final si adresa de inaintare a acestuia, fiind incalcate prevederile art. 1 alin. (2), art. 3 alin. (1), art. 4 alin. (3), art. 5 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 prin raportare la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, precum si ale art. 84 din Legea nr. 24/2000 coroborate cu HG nr. 561/2009.

Analizand actele dosarului, prin raportare la criticile de nelegalitate invocate si dispozitiile legale incidente, Inalta Curte constata ca interpretarea data de prima instanta referitoare la nerespectarea conditiilor formale de adoptare a H.G. nr. 1242/2021 este una corecta si se impune a fi mentinuta.

Potrivit art. 108 alin. (4) din Constitutia Romaniei: 'Hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru, se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei'.

Totodata, dispozitiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, invocate in preambulul H.G. nr. 1242/2021 contestate in cauza, prevad ca: 'Starea de alerta se instituie de Guvern prin hotarare, la propunerea ministrului afacerilor interne, si nu poate depasi 30 de zile. Starea de alerta poate fi prelungita, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotarare a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne'.

Din aceste dispozitii legale, rezulta ca dreptul de initiativa legislativa, de aprobare a proiectului este atribuita, in mod expres, ministrului afacerilor interne.

In plus, calitatea de conducator al autoritatii initiatoare ii impune, potrivit normelor HG 561/2009, atributia de semnare atat a proiectelor de hotarari de guvern, cat si a adreselor de inaintare.

In speta, ca aspecte de fapt necontestate, instanta de control judiciar retine, in acord cu judecatorul fondului, ca proiectele de hotarari refacute, dupa observatiile primite din partea Ministerului Justitiei, respectiv Consiliului Legislativ, dar si adresele de inaintare catre Secretariatul General, al celor doua proiecte, au fost semnate de catre o alta persoana, si nu de catre ministrul afacerilor interne.

Contrar sustinerilor recurentilor-parati, semnarea notei de fundamentare a proiectului de act normativ de catre ministrul afacerilor interne nu face dovada respectarii dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 in ceea ce priveste deplina asumare de catre acesta a proiectului de act normativ.

In acest sens, dispozitiile H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptarii / aprobarii (care, de altfel, au fost si invocate in cadrul adreselor de inaintare a propunerilor de Guvern) prevad la art. 15 o distinctie clara intre proiectul de act normativ si instrumentele de prezentare si motivare care il insotesc (respectiv nota de fundamentare), impunand conditia ca insusi proiectul de act normativ sa fie semnat de initiator, nu doar nota de fundamentare.

Totodata, acelasi act normativ H.G. nr. 561/2009 referitor la etapa de avizare / adoptare a proiectelor de acte normative stabileste la art. 23 ca: 'Dupa obtinerea avizelor institutiilor prevazute la art. 22, initiatorul va transmite Secretariatului General al Guvernului, in original, forma finala a proiectului de document de politici publice sau, dupa caz, a proiectului de act normativ, insotit de eventualele observatii si propuneri ale tuturor institutiilor avizatoare, precum si de nota justificativa privind insusirea sau neinsusirea acestora, daca este cazul'.

Or, in speta, chiar daca ministrul afacerilor interne a semnat nota de fundamentare a proiectului de act normativ si a contrasemnat Hotararea nr. 1242/2021 adoptata de Guvern, acesta nu a realizat dreptul de initiativa normativa, astfel cum prevad dispozitiile legale, anterior referite.

In acest context, fata de motivele extrinseci de nelegalitate, retinute de instanta pentru anularea actului administrativ cu caracter normativ, Inalta Curte constata ca nu se mai impune analiza criticilor din recurs cu privire la caracterul just si proportional al masurilor impuse or cele prin care se contesta starea de discriminare, retinuta de instanta de fond. Invocarea caracterului necesar al masurilor dispuse prin actul administrativ atacat, ca si imperativul protejarii interesului public nu sunt apte sa suplineasca neindeplinirea de catre actul administrativ a cerintelor de legalitate, sub aspectul urmarii intocmai a procedurii prevazute de lege pentru emiterea acestuia.

Cat priveste recursul impotriva incheierii de sedinta din camera de consiliu de la 14 iulie 2022 prin care s-a dispus obligarea Guvernului Romaniei la plata catre intervenient a sumei de 10 lei cu titlu de cheltuieli de judecata, constand in taxa de timbru, Inalta Curte retine ca recurentul-parat s-a limitat la invocarea dispozitiilor pct. 8 al art. 488 alin. (1) Cod procedura civila, fara a aduce critici concrete.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unei hotarari se poate cere cand hotararea a fost data cu incalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocata numai incalcarea sau aplicarea gresita a legii materiale. Hotararea a fost data cu incalcarea sau aplicarea gresita a legii atunci cand instanta, desi a recurs la textele de lege aplicabile spetei, fie le-a incalcat, in litera sau spiritul lor, adaugand sau omitand unele conditii pe care textele nu le prevad, fie le-a aplicat gresit.

In cauza de fata, acest motiv de casare nu este incident, avand in vedere ca interpretarea pe care prima instanta a dat-o dispozitiilor legale reprezentate de dispozitiile art. 453 alin. (1) din Codul de procedura civila referitoare la acordarea cheltuielilor de judecata este una corecta.

La baza obligatiei de restituire a cheltuielilor de judecata sta culpa procesuala, iar partea din vina careia s-a purtat procesul trebuie sa suporte cheltuielile facute, justificat, de partea care a castigat procesul.

Or, in speta, Guvernul Romaniei este partea care a pierdut procesul, instanta de fond retinand in mod corect culpa procesuala a acestuia prin emiterea nelegala a actului administrativ cu caracter normativ a carui suspendare executare si, respectiv, anulare a fost dispusa.

Prin urmare, odata constatata legalitatea solutiei pronuntate de instanta de fond, respectiv nelegalitatea actului administrativ contestat, emis de paratul Guvernul Romaniei, Inalta Curte va respinge recursul impotriva incheierii de sedinta din camera de consiliu de la 14 iulie 2022 pronuntate de Curtea de Apel Bucuresti – Sectia a IX-a contencios admiistrativ si fiscal ca nefondat, constatand ca in cauza sunt indeplinite conditiile prevazute de art. 453 Cod procedura civila, potrivit caruia partea care a pierdut procesul va fi obligata, la cererea partii care a castigat, sa plateasca acesteia cheltuieli de judecata”.

* Cititi aici decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie

* Cititi aici motivarea sentintei pronuntate de judecatorul CAB Amer Jabre